Porque é de interesse geral, deixamos o nosso parecer jurídico. de um projeto de lei elaborado por um Grupo Parlamentar, a pedido de uma associação do sector, conforme nos foi comunicado.
Compactuar com tal, seria permitir a desvirtualização da profissão e permitir alguém lucrar à custa de todos nós, só possível se o pedido fosse aceite e aprovado na Assembleia da República, seja na formação, seja na venda de equipamento, como avançou a Câmara Municipal do Porto, que rondava os 1000 euros, o que em 100 profissionais traria um volume de negócio de 100 mil euros.
O interesse é claro, não é dinamizar profissão, mas sim, lucrar com ela!
A ASPGN continuará a trabalhar sempre no interesses da profissão, e seus profissionais, de forma a permitir que continuemos a trabalhar diariamente em prol da segurança comunitária, de uma forma independente e sempre, mas sempre, em estreita colaboração com as Forças e Serviços de Segurança do Estado, num serviço de interesse público e claramente distinta da atividade de segurança privada.
"Análise Jurídica Crítica ao Projeto de Lei do XXXXX
I. Introdução
A atividade de
guarda-noturno é uma das mais antigas e enraizadas formas de segurança de
proximidade do ordenamento jurídico português. Trata-se de uma profissão de
interesse público, subsidiária e complementar das forças e serviços de
segurança, distinta da segurança privada e exercida individualmente, nos termos
da Lei n.º 105/2015, de 25 de agosto. Os seus profissionais sustentam a sua
atividade através de contratos individuais com os residentes das zonas que
patrulham, sem qualquer encargo para o erário público.
O regime jurídico
vigente é complementado pela Portaria n.º 991/2009, de 8 de setembro, que
regula os equipamentos, fardamento e meios operacionais. Decorrida quase uma
década desde a aprovação da Lei n.º 105/2015, a profissão continua a enfrentar
um bloqueio administrativo grave: a portaria de regulamentação da formação,
indispensável para a abertura de novos concursos municipais e para o acesso de
novos candidatos à profissão, nunca foi publicada pelo Ministério da
Administração Interna. Este é o único instrumento verdadeiramente em falta para
que o sistema funcione de forma plena.
É neste contexto que o
Grupo Parlamentar do XXXXX apresenta o presente Projeto de Lei (PJL), propondo
a primeira alteração à Lei n.º 105/2015. Embora a exposição de motivos invoque
a valorização profissional e o reforço do enquadramento jurídico, uma análise
detalhada das normas propostas revela que o diploma é, em vários dos seus
aspetos essenciais, prejudicial para os
guardas-noturnos, abre a porta à privatização
progressiva da atividade e introduz mecanismos que violam o espírito e a
letra da lei vigente — e, em alguns casos, a própria Constituição da República Portuguesa (CRP).
II. A Questão da
Proteção Penal — O que a ASPGN Pediu e Não Obteve
A matéria da proteção
penal dos guardas-noturnos tem uma história de persistente desconsideração
parlamentar que importa documentar com rigor.
A ASPGN — Associação Sócio-Profissional dos Guardas-Nocturnos apelou
formalmente a todos os partidos
políticos com assento parlamentar para que os guardas-noturnos fossem
incluídos nos trabalhos legislativos de alteração ao Código Penal,
designadamente no âmbito da Proposta de Lei n.º 27/XVI/1.ª do Governo, que
visava reforçar o quadro penal relativo a crimes de agressão contra forças e
serviços de segurança e outros agentes de serviço público. O objetivo era
simples, justo e tecnicamente fundamentado, que quem praticasse um crime contra
um guarda-noturno, no exercício das suas funções ou por causa delas, fosse
punido com a mesma moldura penal prevista para crimes equivalentes contra
agentes das forças de segurança, atendendo a que estes profissionais atuam
frequentemente em colaboração com a PSP e a GNR, sozinhos e durante a
madrugada.
O apelo da ASPGN não foi atendido. O PSD, partido
maioritário, alterou o texto inicial da proposta e, uma vez mais, os
guardas-noturnos não foram contemplados. Esta exclusão é tanto mais grave
quanto o PSD, em conjunto com o CDS/PP, aprovara em 2015 a Lei n.º 105/2015,
diploma que, paradoxalmente, acabou por reduzir
a proteção penal dos seus profissionais: os tribunais, que anteriormente
qualificavam os guardas-noturnos como "cidadãos
encarregues de um serviço público", o que lhes conferia maior proteção
penal, passaram a enquadrá-los como "cidadãos
encarregues de um serviço de interesse público", afastando a aplicação
das molduras penais mais severas. Por outras palavras, a lei de 2015, que
deveria ter valorizado a profissão, acabou por piorar a situação dos seus
profissionais no plano da proteção penal.
A inclusão desta
matéria no PJL do XXXXX, por remissão para a Lei n.º 26/2025, de 19 de março, é
um passo na direção certa. Mas é um passo que deveria ter sido dado quando a ASPGN o solicitou, durante os
trabalhos parlamentares de revisão do Código Penal. A história desta omissão
reiterada é um exemplo paradigmático de como os guardas-noturnos têm sido
ignorados pelos governantes e legisladores, não por falta de empenho dos
profissionais ou das suas associações, mas apesar de um esforço continuado,
documentado e formalmente dirigido a todos os grupos parlamentares.
III.1. O regime
vigente é claro, completo e suficiente
O artigo 17.º da Lei
n.º 105/2015 estabelece de forma expressa e exaustiva o regime de criação,
modificação e extinção das áreas de atuação dos guardas-noturnos. A competência
cabe à câmara municipal, ouvidos os
comandantes das forças de segurança territorialmente competentes (n.º 1). A
lei já prevê quem pode requerer modificações: as juntas de freguesia e as
associações de moradores (n.º 3), e os próprios guardas-noturnos que atuam na
localidade (n.º 4). O despacho de criação deve conter a definição das possíveis
áreas de atuação e a referência à audição das forças de segurança (art.º 18.º).
As decisões são publicitadas nos termos do artigo 19.º.
Este regime é
completo, equilibrado e garantístico. Não padece de qualquer lacuna normativa
que justifique intervenção legislativa.
III.2. O que o PJL
propõe e por que é errado
O projeto acrescenta
ao artigo 17.º a possibilidade de as câmaras municipais promoverem avaliações periódicas das necessidades
de vigilância noturna e tornarem públicas as suas conclusões, sem audição
prévia dos guardas-noturnos que atuam nessa localidade (art.º 17.º, n.ºs 4 e 5,
e art.º 17.º-A). Simultaneamente, o artigo 17.º, n.º 2 proposto alarga os
requerentes legitimados a incluir "outras
entidades representativas da comunidade local", uma categoria de
âmbito indeterminado, que não consta da lei vigente e que pode incluir
associações comerciais, empresariais ou de qualquer outra natureza, sem relação
com a segurança pública.
Esta alteração é
problemática pelas seguintes razões:
Primeira, a revisão periódica das áreas de atuação por
iniciativa camarária, sem audição obrigatória dos guardas-noturnos que exercem
funções nessas áreas, viola o princípio da audiência prévia e desrespeita a
proteção da legítima expectativa que os profissionais possuem sobre a
estabilidade da sua área de atuação — a qual constitui o suporte económico do
exercício da sua atividade. Um guarda-noturno cuja área seja reduzida ou
extinta perde igualmente a base da sua subsistência.
Segunda, o artigo 17.º, n.º 4 da lei vigente já consagra
expressamente o direito dos guardas-noturnos de requererem a modificação das
áreas. O que o PJL introduz avaliações
de iniciativa camarária, publicadas sem garantia de audição dos profissionais e
cria um mecanismo de intervenção unilateral da câmara que esvazia esse direito
na prática.
Terceira, o alargamento dos requerentes a "outras entidades representativas da comunidade local"
desequilibra o procedimento em prejuízo dos profissionais e cria instabilidade
nas áreas de atuação sem fundamento técnico ou jurídico adequado.
Conclusão: a criação e modificação de áreas de atuação já está
devidamente regulada na Lei n.º 105/2015 e não carece de qualquer alteração.
Qualquer procedimento de modificação de área deve sempre garantir a audição
prévia dos guardas-noturnos diretamente afetados, em conformidade com o Código
do Procedimento Administrativo (CPA).
IV. Formação
Profissional — A Única Lacuna Real e a Resposta Errada do PJL
IV. 1. O bloqueio de
uma década
Há mais de dez anos
que nenhum candidato pode aceder regularmente à profissão de guarda-noturno. A
razão é simples, o artigo 24.º, nº 2, al. h), da Lei n.º 105/2015 condiciona o
acesso à profissão à frequência, com aproveitamento, de um curso de formação
ministrado pelas forças de segurança, mas a portaria que regulamenta esse curso
nunca foi publicada pelo Ministério
da Administração Interna, nos termos do artigo 28º da referida Lei. O resultado
é um paradoxo jurídico, existe uma lei que prevê a profissão, existem
municípios que pretendem licenciar novos guardas, mas o acesso está bloqueado
por omissão regulamentar do Governo.
IV. 2. A Portaria n.º
991/2009 — já existe o que o PJL quer criar
A Portaria n.º
991/2009, de 8 de setembro, aprovada ao abrigo do Decreto-Lei n.º 310/2002, na
redação dada pelo Decreto-Lei n.º 114/2008, já regula de forma abrangente os
aspetos operacionais e técnicos da atividade de guarda-noturno, incluindo:
1.
Comunicação com as
forças de segurança: o Anexo III, ponto 6, prevê expressamente a utilização de "rádio apto a comunicar permanentemente
com as forças e serviços de segurança", tornando o artigo 8.º-B
proposto no PJL completamente redundante;
2.
Identificação de
veículos: o Anexo IV define cores (amarelo e azul refletor), dimensões
exatas (61,5 × 16 cm) e tipo de identificador (permanente ou provisório), tornando
igualmente redundante o artigo 14.º do PJL;
3.
Equipamentos: o Anexo III já
especifica todos os equipamentos mínimos — tornando desnecessária a nova
portaria prevista no artigo 8.º-A, n.º 2.
A única portaria
verdadeiramente em falta, a que regula a formação, não é adequadamente
resolvida pelo PJL, como se demonstra de seguida.
IV. 3. A solução
errada: privatização da formação
Em vez de mandar
aprovar a portaria de formação ao abrigo da lei vigente, o PJL propõe no artigo
28.º, n.º 3 uma alteração estrutural, a formação passa a poder ser ministrada
por "entidades formadoras
certificadas pela DGERT, mediante protocolo ou instrumento de cooperação"
com o membro do Governo responsável pela administração interna.
Esta norma é
problemática pelos seguintes fundamentos:
1.
Privatiza a formação: qualquer entidade
privada com certificação DGERT poderá ministrar cursos de guardas-noturnos, sem
que as forças de segurança intervenham na execução, ficando-lhes reservada
apenas a "definição de conteúdos", que é uma função consultiva e não
executiva;
2.
Cria assimetria de
qualidade: guardas formados por entidades diferentes, com critérios e
padrões distintos, exercerão a mesma profissão de interesse público sem
uniformidade de preparação;
3.
Abre a porta à captura
da profissão: associações ou entidades do setor que obtenham certificação
DGERT poderão controlar o acesso à profissão através do controlo da formação, o que é, na prática, uma forma de privatização
corporativa da profissão.
A solução é e sempre
foi outra, publicar a portaria de
formação ao abrigo da lei vigente, mantendo intacta a exclusividade das
forças de segurança na ministração dos cursos, em consonância com a natureza de
interesse público da atividade e proximidade e colaboração com essas forças,
sendo, aliás, de extrema importância essas forças saberem a formação que os
profissionais possuem, para no terreno saberem com que tipo de apoio podem
contar.
V. Alargamento
Indevido ao Âmbito da Segurança Privada e Interferência das Associações
V.1. Os
guardas-noturnos não são segurança privada
A alínea i) do artigo
6.º proposto e o artigo 6.º-B introduzem uma extensão funcional que extravasa
manifestamente o âmbito legal da profissão, os guardas-noturnos passariam a
poder prestar "serviços de
acompanhamento de atividades ou eventos" a solicitação das câmaras
municipais, podendo essa solicitação ser feita "através das associações representativas da classe".
A atividade de
guarda-noturno está legalmente definida como prestação de serviços de
vigilância e proteção em arruamentos do domínio público, durante o período
noturno, sendo expressamente distinta dos serviços de segurança privada, artigo
1.º, n.ºs 3 e 4 da Lei n.º 105/2015. A segurança em eventos é uma competência
exclusiva de empresas licenciadas ao abrigo da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio,
com requisitos próprios de formação, equipamento e seguro de responsabilidade
civil.
Desviar
guardas-noturnos para esta função:
1.
Cria uma zona cinzenta legal perigosa para os profissionais, que
exerceriam funções fora do âmbito da sua licença e da sua formação, com risco
de responsabilidade civil e penal;
2.
Serve interesses económicos de quem pretende substituir segurança
privada regulada, mais cara e mais exigente, por guardas-noturnos, com menor
custo e menor exigência legal;
3.
Descaracteriza a profissão, aproximando-a de um modelo de
segurança privada de baixo custo, incompatível com a sua natureza pública e com
o estatuto de interesse público que a própria lei lhe reconhece.
V.2. As associações
não podem interferir na atividade dos profissionais
A possibilidade de as
câmaras municipais solicitarem serviços "através
das associações representativas da classe" (art.º 6.º, al. i))
introduz um mecanismo de intermediação corporativa que não tem qualquer base na
lei vigente. A lei não atribui às associações qualquer papel regulatório,
operacional ou de intermediação na atividade dos profissionais, a gestão e
fiscalização da profissão cabe às câmaras municipais (licenciamento) e às
forças de segurança (formação, fiscalização, e colaboração operacional).
Colocar as associações
como canal entre as câmaras e os profissionais, para efeitos de afetação a
eventos, equivale a criar uma estrutura de controlo corporativo sobre a
atividade que é incompatível com o exercício individual e autónomo da
profissão, e que poderia ser usada para discriminar ou pressionar profissionais
filiados ou não filiados em determinadas associações.
VI. Licenciamento
Tácito — Uma Solução Inconstitucional nos Moldes Propostos
VI.1. O deferimento
tácito no direito administrativo português
O deferimento tácito é
uma figura de natureza excecional no direito administrativo português. O artigo
130.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo (CPA) é perentório:
existe deferimento tácito quando a lei
ou regulamento determine expressamente que a ausência de notificação da
decisão final tem o valor de deferimento. O deferimento tácito não resulta
automaticamente do decurso de um prazo, exige norma legal expressa e pedido
completamente instruído com todos os elementos legalmente obrigatórios.
VI.2. Por que é
inadmissível no licenciamento de guardas-noturnos
O licenciamento da
atividade de guarda-noturno não é um procedimento de mera verificação formal.
Pressupõe a aferição cumulativa de requisitos
pessoais e profissionais legalmente exigidos, concretamente previstos na Lei
n.º 105/2015: idoneidade, capacidade física e psíquica, formação profissional
certificada. A licença de guarda-noturno não
pode ser atribuída por omissão da câmara municipal, pelos seguintes
fundamentos:
1.
Risco para a segurança
pública: permitir que qualquer pessoa que submeta um requerimento exerça
uma atividade com recurso a arma de fogo, sem que os seus requisitos legais
sejam devidamente aferidos, constitui uma violação direta do dever estadual de
proteção da segurança pública;
2.
Violação da
inderrogabilidade dos requisitos legais: as condições de acesso à profissão são de ordem
pública e não estão na disponibilidade da administração municipal, muito menos
podem ser dispensadas por via de silêncio administrativo;
3.
Inconstitucionalidade: o artigo 112.º da
CRP e o princípio da legalidade administrativa impõem que o exercício de
funções de interesse público esteja sujeito a controlo expresso por parte da
Administração. Uma licença tácita para o exercício de uma atividade de
interesse público, com acesso a meios coercivos, sem aferição dos requisitos
legais, viola os princípios constitucionais da proporcionalidade, da segurança
jurídica e da proteção dos direitos dos cidadãos.
VI.3. A solução
juridicamente admissível
O que pode ser
admitido, e que o PJL poderia contemplar de forma juridicamente correta, é um deferimento tácito qualificado e limitado:
quando o candidato já tenha sido
admitido no procedimento de seleção, tendo os seus requisitos pessoais e
profissionais sido verificados e a sua idoneidade aferida, e a câmara municipal
não emita a licença no prazo de 30 dias
após a conclusão do procedimento de seleção, pode então o silêncio da câmara
produzir efeito de deferimento tácito. Neste cenário, os requisitos já foram
avaliados, o candidato foi declarado apto, e a inércia da câmara é apenas
omissão procedimental, não dispensa de verificação substantiva. Esta é a única
modalidade que respeita o interesse do profissional, a segurança dos cidadãos e
a legalidade administrativa e constitucional.
VII. Regulamentos
Municipais e Violação do Artigo 112.º da CRP (a ter em conta)
O artigo 112.º da CRP
consagra o princípio da hierarquia dos atos normativos. O seu n.º 7 exige que
os regulamentos indiquem expressamente as leis que visam regulamentar. A
Jurisprudência dos Tribunais Administrativos é perentório: "o regulamento não pode contrariar um ato legislativo ou
equiparado" e "a lei tem
absoluta prioridade sobre os regulamentos". Este princípio desdobra-se
em três vetores fundamentais:
1.
Reserva de lei — matérias de direito
público, como as condições de exercício de uma profissão de interesse público,
só podem ser reguladas por lei;
2.
Precedência da lei — o regulamento
pressupõe sempre uma lei habilitante prévia e expressa que o autorize;
3.
Prevalência da lei — o regulamento não
pode modificar, restringir ou ampliar o que a lei estabelece.
VIII. Proliferação de
Portarias — Insegurança Jurídica por Excesso
O PJL cria pelo menos
quatro novas remissões para portarias a aprovar: comunicação com as forças de
segurança (art.º 8.º-B, n.º 2), equipamentos mínimos (art.º 8.º-A, n.º 2),
identificação de veículos (art.º 14.º, n.ºs 1 e 6) e formação (art.º 28.º, n.º 9).
Como demonstrado, três destas portarias são redundantes face ao que a Portaria
n.º 991/2009 já regula. Mas o problema é mais profundo, a criação de remissões
normativas implica que, enquanto as portarias não forem aprovadas, as normas em
questão ficam inaplicáveis, e a história demonstra que o Ministério da
Administração Interna não tem cumprido o dever de aprovar as portarias devidas.
Criar mais dependências regulamentares, em vez de resolver a única que falta, é
agravar o problema que se pretende resolver.
Nem tudo no PJL é
criticável. Merecem acolhimento a seguinte disposição:
·
Proteção penal
reforçada (art.º 6.º-A): a remissão para a Lei n.º 26/2025, de 19 de março,
ainda que tardia face às reiteradas solicitações da ASPGN, é uma medida correta
que repara uma injustiça histórica, cuja previsão deve ser feita no Código
Penal e não numa alteração à Lei 105/2015;
X. Quadro Comparativo
das Normas
|
Matéria |
Lei
105/2015 em vigor |
Portaria
991/2009 |
PJL
XXXXX |
Problema
identificado |
|
Proteção
penal |
Insuficiente
desde 2015 |
— |
Remissão
para Lei 26/2025 |
Correta,
mas tardia |
|
Áreas
de atuação |
Reguladas
(art.º 17.º a 19.º), com audição dos guardas |
— |
Avaliações
periódicas sem audição obrigatória |
Elimina
garantias dos profissionais |
|
Formação |
Exclusiva
das forças de segurança (art.º 28.º) |
— |
Abre
a entidades DGERT (art.º 28.º, n.º 3) |
Privatização
da formação |
|
Comunicação/forças
de segurança |
Prevista
genericamente |
Rádio
permanente (Anexo III, n.º 6) |
Nova
portaria (art.º 8.º-B) |
Redundante
— já regulado |
|
Identificação
de veículos |
Prevista
genericamente |
Cores,
dimensões e tipo definidos (Anexo IV) |
Nova
portaria (art.º 14.º) |
Redundante
— já regulado |
|
Equipamentos |
Previstos
genericamente |
Especificados
(Anexo III) |
Nova
portaria (art.º 8.º-A) |
Redundante
— já regulado |
|
Funções
em eventos |
Fora
do âmbito legal |
— |
Incluídas
(art.º 6.º, al. i) e art.º 6.º-B) |
Sobreposição
com segurança privada |
|
Papel
das associações |
Sem
função operacional |
— |
Intermediação
em eventos |
Interferência
indevida na profissão |
|
Licenciamento
tácito |
Não
previsto |
— |
Prazo
90 dias com possível efeito tácito |
Admite
licença sem aferição de requisitos |
|
|
|
|
|
|
XI. Conclusão e
Proposta de Solução Adequada
A profissão de
guarda-noturno não precisa de ser reformulada para se aproximar da segurança
privada, submetida a entidades formadoras privadas, dependente de intermediação
associativa ou sujeita a licenciamento tácito sem verificação de requisitos.
Precisa, isso sim, de respeito pelo modelo legal já existente e de correções
pontuais, tecnicamente fundamentadas e constitucionalmente adequadas.
A resposta legislativa
correta é mais simples, mais coerente e mais respeitosa do interesse público:
1.
Publicar a portaria de
regulamentação da formação prevista no artigo 28.º da Lei n.º 105/2015, mantendo
a exclusividade das forças de segurança, esta é a única lacuna real que impede
o funcionamento pleno do sistema;
2.
Consagrar a proteção
penal reforçada, reparando a injustiça que a ASPGN denunciou formal e
reiteradamente a todos os grupos parlamentares, sem obter resposta atempada;
3.
Garantir a audição
obrigatória dos guardas-noturnos em qualquer procedimento de criação, modificação ou
extinção de áreas de atuação, reforçando o que a lei vigente já prevê;
4.
Introduzir deferimento
tácito qualificado — limitado ao momento em que o candidato já tenha sido admitido
no procedimento de seleção e a câmara municipal não emita a licença no prazo de
30 dias após a conclusão desse procedimento;
5.
Não alterar o regime de formação,
o âmbito de funções, nem o papel das associações na atividade dos
profissionais;
6.
Não criar novas portarias para
matérias já reguladas pela Portaria n.º 991/2009.
A proliferação de
portarias e regulamentos municipais, além de juridicamente desnecessária,
representa um risco real para a coerência e estabilidade do regime jurídico da
profissão. A história dos guardas-noturnos em Portugal é a história de uma
profissão que tem sido sistematicamente ignorada pelos poderes públicos, não
por falta de empenho dos seus profissionais e associações, mas por inação
legislativa e administrativa reiterada. Seria um erro histórico que a primeira
alteração à lei que regula esta profissão, em vez de corrigir essa omissão,
servisse para privatizar aquilo que sempre foi e deve continuar a ser uma
função de interesse público."
